相关部门曾动了不少脑筋，甚至成立调研小组多次推进，但最后却没有了下文
总是差口气，静安新城13条无名道路为何难命名
(资料图片仅供参考)
■本报记者 王海燕
静安新城9区、10区的围墙中间，是一条8米宽的道路，围墙上依稀可见“静安新城六通道”字样。“这是当初整治时临时起的暂用名，实际上是一条无名道路。”市人大代表延阳说。
位于闵行区七宝镇的静安新城，是上世纪90年代初的动迁安置基地，共分布有大大小小17个小区，居住着2.5万居民，里面盘根错节分布着13条这样的无名道路。
两年前，记者曾追踪报道本市1500多条无名道路的命名问题，当时这些“失管”的无名道路有了一个暂时的解决方案，静安新城的道路也位列其中。两年多过去，这13条无名道路有了镇政府的“托底”保障，但依然没有正式命名，处于管理“名不正言不顺”的尴尬境地。
近日，市人大代表延阳提交的一份建议再次指向无名道路：这些街坊的无名道路为啥难命名？长效管理该如何突破？
两种管理模式
以龙茗路为界，静安新城东侧和西侧采取两种不同的管理模式。
西侧分布着静安新城7区-12区。记者从田林路龙茗路进入西侧街区，路面约有六七米宽，一路上看到围墙、路面虽标着“消防通道、禁止占用”的禁停标志，但时不时会看到机动车随意停在路边。
这条路很热闹，沿街一面依次分布着理发店、房产中介、私房菜馆、大药房、菜鸟驿站等小店；再往里走，是一家幼儿园，门前有一排路障，路上划的白线内可以停放非机动车，记者看到其中混停着几部机动车。“小区里面不允许停车，只能停到路面上。”一家餐馆店主解释道。
再往里走，朝左转也是无名道路，右边是静安新城11区，左边是静安新城9区，这里的路面显得宽一点，大约8米，分布的小店更是“五色俱全”，生鲜超市、房产中介、五金店、足道推拿店等，还夹杂一些空关待租的店面。小店门口还有类似人行道的上街沿，上街沿不宽，混停着摩托车、自行车、小货车等各种交通工具，路面颇为不平整，行人走路时需要来回张望，因为时不时有车辆穿过。
再仔细看，这条路似乎也有“名字”，即“静安新城六通道”，这个暂用名下面标注着“禁止停车，后果自负”八个大字。但这些警示并不起什么作用，乱停的车走几步就能见到。“这是小区中间的马路。”一位正在收拾垃圾的保洁员语气淡淡地说。
龙茗路的东侧，则是另一种管理模式。这里分布着静安新城1区到6区，其中夹杂着7条无名道路。几个路口都设了智能化的道闸。“我们制定了专门的管理办法，设为单向通道，车可以停在通道一侧。”静安新城第二居民区党总支书记、居委会主任张持真告诉记者。
显然，东区要比西区管理更有序，停车也更有序。记者发现，单向道一侧划了停车位，依次停满了车。这里也分布着各式小店，品类丰富，仅早餐店就有卷饼店、葱油饼店等。小区里除了幼儿园，还有一所中学、一所小学。询问了一圈，小区内的停车费为每月150元，无名道路上的停车位每月300元。“但有时车费很难收上来。虽然有道闸，但没有车辆管理员，统计车费有点难。”张持真说。
事实上，静安新城东片区维持着最低程度的管理，记者注意到几个路口虽然设有道闸，但都是自动化设备，无人现场管理，个别车辆如果紧跟前车出去可以轻松逃费。同东侧一样，这里一些路面坑坑洼洼，已显老态。记者注意到，龙道闸出口到茗路的一段路上没有划车位，但停满了车，尽管旁边就有“消防通道禁止停车”的警示。
“上个月我来静安新城时，就发现路边有不少乱停放的车辆、跨门设摊者。”延阳说，乱停车、乱摆放看似是小事，但一旦发生紧急情况，车辆如果把路堵住，消防车和救护车就难以开进来。
命名难在哪里
一路之隔，为何管理模式不同？
“事实上，更早之前这些无名道路的秩序更为混乱，各物业只管理自己小区围墙内的区域，居民也投诉不断。”记者从七宝镇人大获知，从2020年1月1日起，静安新城各小区间的街坊道路，由七宝镇城建中心托管，并进行综合治理。龙茗路东侧采取封闭式管理，增设道闸，将大部分道路改为单向通行道路。
“龙茗路西侧当初也想和东侧一样实施道闸管理，但这个方案被居民否定了。因为改为单向道的话，很多居民的车要兜个大圈子才能开出去。”七宝镇城建中心相关负责人说，最终的解决方案是，西侧按照消防通道标准实施禁停管理，设置相应禁停标志标线，将这些无名道路设置成消防通道，城建中心不定期对乱停车辆进行整治。
托管整治之后，停车秩序一度好转，但时间久了又出现回潮。“因为没有正式命名，小区道路权属模糊，执法部门也缺乏管理依据，只能通过志愿者劝阻、加装栏杆等方式管理，但实际效果有限。”该负责人说。
为了这些无名道路，静安新城和镇政府也曾动了不少脑筋。转机出现在2020年4月。当时，市住建委牵头的“上海市内部道路治理”调研小组曾多次前来七宝镇，对静安新城街坊道路的综合治理工作进行指导，道路命名工作也在推进。“但就是差口气，道路‘命名’没有了下文。”
这些街坊无名道路为何难命名？记者听到几个版本。
原因之一：一旦新命名，原来的小区门牌就要变更，这样会给整个静安新城居民和商家造成不便。目前，静安新城17个小区对外有一个统一路名，即漕宝路1467弄。其中每个小区都能定位，比如静安新城一区的地址为漕宝路1467弄一区。位于无名道路上的商户依托小区也能定位，比如根华五金建材的地址为漕宝路1467弄9区44号。如果13条无名道路重新命名，原来小区门牌地址可能也要变更。
原因之二：按照《上海市地名管理条例》相关规定，市、区地名办依据道路主管部门申请，办理城市道路的命名管理工作。公路及乡村道路的命名管理主体为市、区建设、交通管理部门。对于符合相关法律法规，有条件办理命名工作的无名道路，建议可由对应主管部门进行梳理后予以申请。对于通道等“三不管”地带，建议理清权属后由相应责任主体进行管理。也就是说，道路命名的第一步需要理清权属关系。静安新城13条无名道路的产权属于小区业主，如果要移交政府部门管理，需要变更权属关系。城建中心表示，当初城管进行托底代管的时候，静安新城17个业委会盖章，同意把道路管理权“授权”给政府。“如果要命名，需举行业主大会，业主要同意变更道路属性。因为这些无名道路暂时有了‘托底’保障，所以命名程序就变得不那么迫切。”
可是，尽管有了托底，无名道路依然带来管理难题——如果乱停车，交警无法管，因为不在其执法范围内；道路设施坏了，路政部门不能管，也缺乏财政预算；小店跨门营业的话，物业公司不愿意管，因为不在小区管理范畴。
“这条道路没有名字，交警连路名地址都无法定位，如何开具罚单？”城建中心负责人说，一些街边店和居民理直气壮在无名道路上停车，他们知道交警不会贴罚单。不仅是道路停车，对沿街商铺的绿化、保洁等，严格来说都没有明确执法依据，也没有预算支出安排。
记者了解到，镇城建中心日常巡查发现有些道路破损严重，但没有专门的养护经费，为此申请了一笔专项资金用于修路，这13条无名道路统称为“街坊道路”，这个工程名称就是“七宝镇街坊道路综合提升项目”，“如果有了正规路名，政府就能安排预算资金，现在这笔专项资金只是临时救急”。
仅托底还不够
事实上，延阳代表列出的名单上不仅仅是静安新城这13条无名道路，整个七宝镇一共排摸出33条无名道路，这些路的情况与静安新城相似，都属于小区中间的道路，也就是俗称的“街坊道路”。
2020年，市住建委对无名道路总结了“定点、编名、落图、纳管、治理”五步工作法。“区别于正规路牌的形式，这套治理方案采用‘编目’的方式，就是用相应的标准予以编号，静安新城的无名道路就是在这时编目的，这样就不需要走命名那套繁杂的程序了。”七宝镇人大相关人士说。
按照五步工作法，当时大部分无名道路进入“有效纳管”，主要分为市政接管、自治管理和政府托底三种模式。静安新城属于“政府托底”模式——对于暂时难以纳管的，由属地街镇负责托底管理，区政府加强协调保障，相关行业部门做好指导配合。
“仅有托底还不够，政府部门想跨前一步管理，但名不正言不顺。”城建中心相关负责人说。事实上，这两年对静安新城这些道路的管理比较粗放。如果管理经费比较充足、志愿者给力、商家自律，这些路段就相对有序；如果人力有限、商家不配合，路面秩序就比较混乱。“西侧和东侧两种模式是一种过渡管理方式，如果纳入市政道路管理，道闸也就不需要设置了。”
据了解，这种粗放式的管理，在上海多个区的街坊无名道路都不同程度存在。
“应该从根本上考虑解决这个问题。”延阳认为，命名程序中所遇到的难点，都可以想办法解决，比如这些街坊道路的暂用名为静安新城一通道、二通道，如果这样命名，应该不影响街边或者小区的门牌路名。
记者注意到当年主办部门给许丽萍代表建议的答复是：对于现阶段由于道路基础建设技术指标不达标进不了市政规划的道路，属地街镇督促道路权属部门按照技术指标建成符合建设标准后移交街镇接管，再由街镇作为权属部门依照上述意见统一走命名程序；对于其他原因不能移交街镇的道路，在分析原因后，尽可能找出可以移交的路径，走“移交—命名”程序。在推进期间，请街镇落实属地管理责任，通过委托养护公司、协议聘请第三方单位等方式，进行托底管理。
“遗憾的是，两年过去，静安新城无名道路的‘移交—命名’程序依然未走通。希望能够尽快命名，让这些道路的管理早日走上正轨。”延阳说。
记者手记
“命名”这道题绕不过去
“无名道路”需不需要命名？
如果把静安新城看成一个小区，这些无名道路属于小区内部道路，物业应该负起各自管理的职责，而这个小区竟然有一所中学、一所小学和三个幼儿园，还有数十家各式小店，管理难度确实很大。如果把静安新城看成是17个小区，那么隔开这些小区的道路，应该算是公共道路，但是它们没有正规的路名，不仅道路养护没有固定经费，交警开罚单也没依据。
因为这些无名道路的模糊属性，导致了管理方式的粗放与随意。2020年，这13条无名道路由所在街镇“托底”，但就如托底单位所言，“名不正言不顺”——在管，但管得不彻底。龙茗路东区相对紧一点，西区松一点。即使在管理相对有序的东片区，停车收费、养护经费等问题依然模糊。而一旦涉及执法，无论是东区还是西区均变得无力，成为管理盲区。所以，出现乱停车、乱设摊回潮现象是必然。
需要时，政府部门也会挺身而出，比如，目前正在推进中的“七宝镇街坊道路综合提升项目”。但这并非长效管理，也许再隔一段时间，又有新的问题冒出来。
街坊道路是小区居民高频次出入场所，周边小店也跟居民生活绵密相连，而它的粗放式管理生态与上海这座城市的精细化管理多少显得有些格格不入。政府部门的管理需要包容，也要于法有据。
两年前记者追踪无名道路问题，全市1500多条道路有了一个初步的解决方案。当初的承办部门认为，解决“三不管”现象应当不拘泥于有名或无名，而是以摸清现状和底数、分类施策管理为实施路径。也就是在“命名”之前，先要解决托底管理的事。如今看来，“命名”涉及管理的本质问题，政府部门和小区要承担的责任底线需要界定清楚，“命名”这道题绕不过去。
在上海，类似的无名街坊道路还有不少，也是城市治理的薄弱环节。静安街坊这13条无名道路的命名难题，一旦能够破题，将为此类治理难题提供治理样本和思路。
（来源：解放日报）
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